La transición ecológica merece un nuevo contrato social
Desde 2021, Europa ha sufrido dolorosas perturbaciones en los precios de la energía resultantes de la combinación de varios factores: la recuperación de la actividad económica tras la crisis del Covid-19, la guerra en ucrania que ha restringido el suministro de gas y petróleo, los efectos de este conflicto en el mercado eléctrico europeo.
Este contexto de energía escasa y cara es doloroso, pero da una fuerte señal política y económica: subraya la importancia de diversificar los suministros para garantizar nuestra seguridad energética y el interés de la sobriedad para reducir nuestras necesidades. Estos esfuerzos reducirán las facturas y preservarán nuestra capacidad de inversión; pero también harán bajar los precios de los combustibles fósiles, a riesgo de mermar los esfuerzos para transformar profundamente nuestros modos de producción, consumo y vida, necesarios para lograr nuestros objetivos climáticos.
Hoy, ¿cómo mantener esta fuerte señal política y económica, de manera justa y económicamente viable?
La crisis de los 'chalecos amarillos' como detonante
Antes revuelta de los "chalecos amarillos" (2018), que condujo a la congelación del impuesto al carbono, es la progresión de los impuestos sobre la energía la que debería desempeñar este papel de señal.
Esta política fue tomada aisladamente y considerada como un tema bastante técnico: su valor fue determinado por los expertos, sus modalidades establecidas por la administración, su aumento votado por los parlamentarios.
El episodio de los "chalecos amarillos" ha puesto de relieve los límites de este enfoque: el valor del carbono, que encarece los combustibles fósiles y nos anima a reducir nuestro consumo, renovar, comprar nuevos equipos, reestructurar nuestros sistemas de producción y respetar las nuevas normas y obligaciones, tiene implicaciones económicas, sociales y políticas muy amplias. Estos deben ser considerados y debatidos colectivamente.
Recuerde que "valor de carbono" significa el valor que la economía y nuestra sociedad otorgan a las acciones implementadas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, en particular a través de impuestos, subsidios, cuotas, normas y reglamentos, etc.).
Diagnosticar problemas y soluciones.
Para encontrar respuestas más completas a estas dificultades, la Agencia Francesa de Medio Ambiente y Gestión de la Energía (Ademe) organizó a lo largo de 2021 una serie de seminarios sobre las condiciones y políticas sociales, económicas y legales que permitirían un precio del carbono creciente y equitativo.
Este trabajo colectivo, que involucró a más de una treintena de actores y 250 participantes, pretende ofrecer un diagnóstico compartido de las dificultades, posibles soluciones, principales trade-offs y posibles caminos de compromiso entre nuestros derechos sociales, económicos y ecológicos.
Como resultado de estas consultas, el documento "Por un contrato social de transición. Propuestas para una reforma equitativa del precio del carbono" propone 4 principios y 10 recomendaciones para construir una política coherente que concilie estos objetivos. Estas propuestas se basan en un revisión en profundidad de la literatura disponible y un informe de análisis detallado.
Varias cuestiones surgen de este diagnóstico.
El valor del carbono debe aumentar
El primer tema se refiere a la necesidad de aumentar el valor del carbono. Si, durante un largo período, los combustibles fósiles baratos han permitido una democratización de los servicios energéticos, han construido nuestras dependencias actuales. Y sería contraproducente mantener los precios artificialmente bajos.
Desde la década de 1960, el precio real de los combustibles y la tributación de los combustibles fósiles han sido de hecho se mantuvo prácticamente estable, a pesar de que la eficiencia energética de los vehículos ha mejorado mucho.
Una hora de trabajo al salario mínimo es suficiente hoy para financiar la gasolina para recorrer 100 km. Se necesitaron seis en 1960. Por otro lado, la vivienda antigua en el centro de la ciudad hoy cuesta siete veces más caro que entonces.
La caída del precio de la movilidad, vista durante mucho tiempo como una forma de progreso social, se ha convertido en una trampa para poblaciones muy dependientes del coche, de la calidad del aire y del clima. Una trampa para los que tienen horarios atípicos, que viven fuera de los centros de las ciudades; para agricultores, camioneros, pescadores, cuyo modo de vida aún se basa en el uso diario de combustibles fósiles.
En 2015, el 35,7% de los hogares franceses poseía dos o más coches. Damien Meyer / AFP
Pagar la renta de los países exportadores de combustibles fósiles
Un precio bajo del carbono también es costoso en términos macroeconómicos y para las finanzas públicas. La factura de importación de energía fósil es alta y los subsidios para limitar los aumentos de precios son significativos.
La factura energética exterior se ha más que duplicado, pasando de 45 millones de euros de media antes de 2021 a más de 100 mil millones en 2022.
La parte de la renta francesa que se ha dedicado a pagar la renta de los países exportadores ya había prácticamente se duplicó durante la primera década de los 2000. El "escudo tarifario", que pretende limitar el aumento de los precios de la energía para los consumidores franceses, costará alrededor 45 millones en fondos públicos en 2023, es decir, 1,7 puntos del PIB, después de haber costado casi 35 millones en 2022. En total, son otros tantos miles de millones de dinero público que ya no están disponibles para consumir, invertir, financiar la transición ecológica o nuestra protección social.
Como recordatorio, el informe Quinet (2019) estima que el valor del carbono (expresado en euros por tonelada de CO2) debería aumentar a alrededor de 250 € en 2030, 500 € en 2040, 800 € en 2050, para lograr el objetivo de neutralidad en carbono.
Políticas de conciliación
Sea cual sea la combinación de impuestos, normas y obligaciones a implantar, este es el orden de magnitud de los costes que tendrán que asumir empresas, hogares y administraciones públicas para reducir las emisiones y financiar las inversiones necesarias. Por todas estas razones, la discusión debe centrarse en la forma menos costosa social y económicamente de aumentar el precio del carbono.
Las políticas públicas a favorecer son, por tanto, aquellas que eliminen gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles y aumenten el valor del carbono, conciliando estos objetivos con los de proteger a los hogares y empresas vulnerables, financiar alternativas bajas en carbono, controlar los costos de producción, la inflación y los déficits.
Tres grandes temas de negociación están en el centro de estas "políticas de conciliación"
Considere todas las finanzas públicas
Hay que encontrar un buen equilibrio entre los nuevos recursos -proporcionados por aumentos de la fiscalidad ambiental, reducciones de gastos fiscales y presupuestarios desfavorables para el medio ambiente- y nuevas necesidades de gasto.
En este contexto, no basta con limitarnos a considerar la tributación ambiental y el destino de sus ingresos. Por ejemplo, un aumento de 18 €/año en los impuestos sobre el carbono a partir de 2023 hasta alcanzar los 230 €/tCO2 en 2030 generaría aproximadamente 5 XNUMX millones de € más al año, lo que es insuficiente para financiar todos los nuevos gastos.
El Think Tank I4CE estima que la inversión pública adicional necesaria para alcanzar los objetivos de la segunda estrategia nacional baja en carbono rondaría 24 mil millones más para 2030.
Los ingresos de un aumento (todavía hipotético) de los impuestos sobre el carbono, por lo tanto, no serán suficientes para respaldar este esfuerzo de inversión y, al mismo tiempo, financiar medidas para controlar los costos de producción y apoyar a los más vulnerables. El margen presupuestario también depende de objetivos más globales sobre la evolución de las finanzas públicas.
Apoyando a los más vulnerables
También hay que encontrar un equilibrio entre las ayudas de asignación amplia, que tienen un coste presupuestario importante y generan efectos extraordinarios, y las ayudas muy focalizadas, que aumentan el coste de gestión y corren el riesgo de perder determinados públicos.
Esto implica considerar un sistema de gestión de la ayuda descentralizado, con las autoridades locales y los agentes sociales, que favorecería la focalización de los hogares vulnerables que aún no tienen una alternativa al uso de combustibles fósiles.
Las familias monoparentales se ven muy afectadas por la pobreza energética. Shutterstock
El análisis realizado por Ademe muestra que el nivel de vulnerabilidad solo se superpone parcialmente con el nivel de riqueza. Por ejemplo, una cuarta parte de los hogares del 10% más pobre emitir más combustibles fósiles de una cuarta parte de los hogares que se encuentran entre el 10% más rico. Entre el 10% más pobre, el gasto adicional por la subida del impuesto al carbono y la recuperación de la fiscalidad del diésel en 2018 fue prácticamente nulo para el 10% que menos consume combustibles fósiles, mientras que el 10% que más consume debe haber hacer frente a un gasto adicional medio de 227€.
De hecho, existen situaciones muy heterogéneas según las ubicaciones, los tipos de viviendas y los sistemas de calefacción, sin que unas pocas variables sean suficientes para resumir esta vulnerabilidad. Sin embargo, los sistemas de ayuda existentes (bono energía, bono de conversión de vehículo, préstamos sin intereses, etc.) ahora se diferencian únicamente según el criterio del nivel de ingresos.
Este es un tema importante para mejorar la equidad y la posibilidad de aumentar el valor del carbono.
Levantar exenciones y derogaciones de la normativa ambiental
Muchos sectores de actividad profesional se benefician ya de tipos reducidos y devoluciones parciales de la fiscalidad medioambiental (aviación, pesca, transporte por carretera, agricultura, etc.), o de cuotas gratuitas para las instalaciones sujetas al mercado europeo de cuotas negociables (industria que consume gran cantidad de energía ).
Estos regímenes derogatorios se aplican para preservar la competitividad de estos sectores, por ejemplo por su exposición a la competencia internacional. Así, los gastos tributarios desfavorables al medio ambiente se evaluaron en 19,6 millones de euros en 2023..
La evolución de los regímenes derogatorios no debe aumentar la dificultad de las empresas y ramas económicamente especialmente vulnerables que no disponen de alternativas al uso de combustibles fósiles a corto plazo (industria, agricultura y pesca, transporte por carretera, etc.).
Ya sea que se inicie a nivel nacional o europeo, el levantamiento gradual de estos regímenes requerirá negociaciones específicas de contratos de trabajo y protección entre el Estado y las ramas profesionales. Estas negociaciones deberán abarcar toda la tributación y las obligaciones a las que están sujetos estos sectores de actividad, pero también las ayudas públicas de las que se benefician.
Hacia un proceso integrado
Además del deseo de abrir rápidamente negociaciones más amplias sobre todos los temas aquí planteados, la construcción de una política de reconciliación requerirá un proceso de dirección y evaluación de varios años y de largo plazo.
De hecho, no se trata de crear otro proceso paralelo o una nueva institución, sino de incluir la cuestión de la conciliación en todos los procesos de política general: la gobernanza de las finanzas públicas, las negociaciones de contratos entre Estados y regiones, sino también entre Estado y ramas de actividad profesional.
Las compensaciones y compromisos realizados en este contexto deben compartirse de manera transparente con las partes interesadas y el público en general. Esto es nada menos que garantizar no solo la equidad y la eficacia de la acción pública, sino también su legibilidad y credibilidad.
emmanuel combet, Doctor en Economía (Phd), Economista Senior de Ademe, Investigador Asociado de la Cátedra Energía y Prosperidad, Ademe (Agencia de Transición Ecológica) et patricio jolivet, Director de estudios socioeconómicos, Ademe (Agencia de Transición Ecológica)
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