Reforma de pensiones: ¿por qué medios legislativos puede el gobierno hacer que se adopte?

Anunciado, pospuesto y finalmente presentado el martes 10 de enero por la Primera Ministra Elisabeth Borne, la reforma del sistema de pensiones ya está suscitando fuertes reacciones en un contexto de fuerte presiones inflacionarias.

Es también la estrategia gubernamental la que se presta a debate al querer integrar esta reforma dentro de la PLFRSS, un acrónimo bárbaro que significa proyecto de ley de enmienda de la seguridad social (LFSSR) o, más simplemente, presupuesto de enmienda de la seguridad social. Este enfoque permitiría al gobierno eludir el procedimiento legislativo ordinario sin el riesgo de un voto negativo mientras acelera su adopción.

De antemano, debe recordarse que el propósito de una ley de financiamiento de la seguridad social es permitir que los parlamentarios expresen sus puntos de vista sobre las cuentas de la seguridad social. En cuanto a la LFSSR, autoriza la modificación del presupuesto de seguridad social durante el año.

Un uso inédito para una reforma de esta magnitud

après la votación de la ley de financiación de la seguridad social en diciembre, el ejecutivo desea incorporar la reforma del sistema de pensiones en una reforma a la ley de financiamiento de la seguridad social. El uso de tal vehículo legislativo para la adopción de una gran reforma social no tiene precedentes y estaría justificado, para el ejecutivo, por las implicaciones financieras generadas por la votación de esta reforma del sistema de pensiones.

Si comparamos la mayor de las LFRSS, es decir reforma de la ley de finanzas, es cierto que acontecimientos externos con repercusiones inmediatas y significativas en el presupuesto del Estado (como la crisis sanitaria o una nueva reforma política) pueden haber justificado la adopción de leyes de reforma de las finanzas.

Además, los LFRSS son muy raros. Los créditos de la LFSS, de hecho, no son restrictivos (a diferencia del presupuesto del Estado), por lo que es posible esperar al presupuesto del año siguiente para adoptar elementos de rectificación sin riesgo de bloqueo de créditos.

Cabe señalar, sin embargo, que las PLFRSS de 2014 revisó el sistema de la contribución social solidaria de las empresas mediante la inserción de una medida que preveía la congelación de las prestaciones sociales que ya no estuvieran indexadas a la inflación, salvo las pensiones inferiores a 1200 euros. Sin embargo, esta fue solo una disposición específica que no puede asimilarse a los grandes cambios anunciados por el gobierno, como el aumento de la edad de jubilación de 62 a 64 años.

¿Qué es la Sección 47.1 de la Constitución?

Artículo 47-1 de la Constitución establece que corresponde a las Cortes Generales aprobar las leyes sobre la financiación de la seguridad social y regula en su apartado 2 su procedimiento de adopción. No fue hasta 1996 que la ley constitucional del 22 de febrero consagró este nuevo artículo. Los textos presupuestarios se votan en plazos acotados y, en el presente caso, el Parlamento debe decidir en un plazo global de 50 días.

Pero, si la Asamblea Nacional no se ha pronunciado en primera lectura dentro de los veinte días siguientes a la presentación de un proyecto de ley, el gobierno se apodera del Senado, que debe pronunciarse dentro de los quince días. Finalmente, en caso de que las Cortes Generales no se pronuncien dentro de los setenta días, las disposiciones del proyecto de ley podrán ser puestas en vigor por ordenanza.

Estas diferentes reglas y plazos parecen aplicarse también al presupuesto rectificativo de la seguridad social en la medida en que, si establecemos un paralelismo con la reforma de la ley de finanzas, el Consejo Constitucional juzgó, en una decisión del 3 de julio de 1986, que las normas para la adopción de la ley de finanzas se aplican a la modificación de las leyes de finanzas.

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Sobre todo, el uso de este artículo 47-1 ofrecería al gobierno tres ventajas. En primer lugar, el gobierno no tendrá que presentar un estudio de impacto (un documento utilizado para evaluar los efectos legales, financieros y sociales de un proyecto de ley), lo que puede parecer muy cuestionable ante una reforma de tal envergadura. Luego, un tiempo muy limitado para el debate en el Parlamento, lo que tiene el efecto no solo de acelerar la votación de la reforma sino también de frenar los debates dentro de las cámaras. Finalmente, la utilización de un texto presupuestario como el PFLRSS autoriza al gobierno a utilizar nuevamente Artículo de 49.3.

Desde la revisión constitucional de 2008, el ejecutivo solo puede usar este artículo una vez por sesión, pero esta "cuota" no se aplica a los textos presupuestarios (como el presupuesto rectificativo de la seguridad social), lo que explica que Elisabeth Borne ya haya usado este artículo. , que permite la aprobación de un texto en vigor en la Asamblea Nacional, 10 veces para la aprobación de la ley de finanzas, así como la ley de financiación de la seguridad social.

En otras palabras, el gobierno podrá utilizar el artículo 49.3 para la adopción de las PLFRSS y las medidas financieras del régimen de pensiones que impactan en el presupuesto de la seguridad social mientras conserva un "comodín" que le permitirá utilizar el 49.3 una vez para otro. texto que tendrá incidencia en el código del trabajo y en particular en la ampliación de la edad de jubilación.

La oposición y las miles de enmiendas

Las ventajas antes expuestas son todas desventajas para la oposición, que ve en el uso del artículo 47-1 una hábil maniobra gubernamental para la aprobación de esta reforma de pensiones de forma precipitada y sin debate democrático. La oposición podrá tomar represalias (pero nuevamente dentro de los 20 días) utilizando su derecho de enmienda. Es, de hecho, una práctica común bajo la Quinta República que a menudo deriva hacia la "obstrucción parlamentaria" a pesar de la reforma de 2008 que vino a supervisar el procedimiento de presentación de enmiendas.

Recordemos, por ejemplo, que en 2006, el Presidente de la Asamblea Nacional, J.-L. la revisión de la ley sobre la fusión de GDF-Suez, rodeado de montones de enmiendas (137).

En tiempos más recientes, es posible citar otro cifra récord y que se refiere al anteproyecto de reforma de las pensiones de 2020: se han presentado 40 enmiendas, incluidas más de 000 de los diputados de la Francia rebelde. Sin embargo, como señaló en octubre pasado el Presidente de LFI a la Asamblea Nacional Matilde Panot, los diputados estarían listos para presentar "75 enmiendas" sobre la reforma de las pensiones. Dicho esto, el gobierno retiene el control porque si no puede estar seguro de el apoyo de los diputados de LR, puede trasladar el texto al Senado de acuerdo con el procedimiento del artículo 47-1.

¿Qué papel para el Senado?

Con respecto a la composición política del Senado, pero sobre todo la tendencia de la cámara alta de presentar cada año, y esto desde el primer quinquenio de Emmanuel Macron, una enmienda a cada presupuesto de la seguridad social para garantizar el equilibrio de la del sistema de pensiones, sólo cabe pensar que el Senado votará a favor del proyecto de reforma presentado por el gobierno.

Durante el examen del proyecto de ley de financiación de la seguridad social (PLFSS) para 2023, los senadores adoptaron nuevamente dichas disposiciones por 195 votos contra 130 e integraron medidas automáticas de edad en caso de ausencia de compromiso de los interlocutores sociales, incluida la elevación de la edad legal de jubilación a 64.

El gobierno parece haber barajado todas las vías para la adopción de esta reforma del sistema de pensiones... Sin embargo, lo cierto es que esta estrategia no corresponde a los deseos del Presidente Emmanuel Macron, es decir, llevar a cabo esta reforma “de la forma más pacífica posible” con una incógnita que queda: la movilización de la calle.

aurora granero, HDR profesor de derecho público, Universidad de Borgoña - UBFC

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